Utilizzo del partenariato  pubblico-privato  per  gli  interventi  di riparazione, ricostruzione e ripristino di edifici  pubblici  nonche’ volti ad assicurare la funzionalita’ di servizi pubblici.  (Ordinanza n. 47).  

(pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 19 del 24 gennaio 2018)

Il Commissario straordinario del Governo  per  la  ricostruzione  nei territori dei Comuni delle Regioni  di  Abruzzo,  Lazio,  Marche  e Umbria interessati dagli eventi sismici verificatisi a far data dal 24 agosto 2016:

  Vista la deliberazione del Consiglio dei  Ministri  del  25  agosto 2016, recante «Dichiarazione dello stato di emergenza in  conseguenza degli eccezionali eventi sismici che il giorno 24 agosto  2016  hanno colpito  il  territorio  delle  Regioni  Abruzzo,  Lazio,  Marche  ed Umbria»;

  Visto il decreto del Presidente della Repubblica  del  9  settembre 2016 con cui il sig.  Vasco  Errani  e’  stato  nominato  commissario straordinario del Governo, ai  sensi  dell’art.  11  della  legge  23 agosto 1988,  n.  400  e  successive  modificazioni,  ai  fini  della ricostruzione nei territori dei  Comuni  delle  Regioni  di  Abruzzo, Lazio, Marche ed Umbria interessati dall’evento sismico del 24 agosto 2016;

  Vista la delibera del Consiglio dei Ministri del 27  ottobre  2016, recante l’estensione degli effetti della dichiarazione dello stato di emergenza adottata con la delibera del 25 agosto 2016 in  conseguenza degli ulteriori eccezionali eventi sismici che il giorno  26  ottobre 2016 hanno colpito il territorio delle Regioni Lazio, Marche,  Umbria e Abruzzo;

  Vista la delibera del Consiglio dei Ministri del 31  ottobre  2016, recante l’ulteriore  estensione  degli  effetti  della  dichiarazione dello stato di emergenza adottata con la delibera del 25 agosto  2016 in conseguenza degli ulteriori  eccezionali  eventi  sismici  che  il giorno 30 ottobre 2016 hanno nuovamente colpito il  territorio  delle Regioni Lazio, Marche, Umbria e Abruzzo;

  Vista la delibera del Consiglio dei Ministri del 20  gennaio  2017, con la quale sono stati ulteriormente estesi,  in  conseguenza  degli ulteriori eventi sismici che hanno  colpito  nuovamente  i  territori delle Regioni Abruzzo, Lazio, Marche e  Umbria  in  data  18  gennaio 2017, nonche’ degli  eccezionali  fenomeni  meteorologici  che  hanno interessato i  territori  delle  medesime  Regioni  a  partire  dalla seconda  decade  dello  stesso  mese,  gli  effetti  dello  stato  di emergenza dichiarato con la predetta delibera del 25 agosto 2016;

  Visto il decreto del Presidente della Repubblica dell’11  settembre 2017 con cui l’On. Paola De Micheli  e’  stata  nominata  commissario straordinario del Governo, ai  sensi  dell’art.  11  della  legge  23 agosto 1988,  n.  400  e  successive  modificazioni,  ai  fini  della ricostruzione nei territori dei  Comuni  delle  Regioni  di  Abruzzo, Lazio, Marche ed Umbria interessati dall’evento sismico del 24 agosto 2016;

  Visto il decreto-legge 17 ottobre 2016,  n.  189,  convertito,  con modificazioni, dalla legge 15 dicembre 2016, n. 229, come  modificato e integrato dal decreto-legge 9 febbraio 2017, n. 8, convertito,  con modificazioni, dalla legge 7 aprile 2017, n. 45, e in particolare:

    l’art.  2,  comma  2,  il  quale  prevede  che   il   commissario straordinario provvede anche a mezzo di ordinanze, nel rispetto della Costituzione, dei  principi  generali  dell’ordinamento  giuridico  e delle norme dell’ordinamento europeo;

    l’art. 14, e in particolare:

      a) il comma 1, il quale prevede che con provvedimenti  adottati ai sensi dell’art. 2, comma 2, e’ disciplinato il finanziamento,  nei limiti delle risorse stanziate allo scopo, per la  ricostruzione,  la riparazione  e  il  ripristino  degli  edifici  pubblici  e  per  gli interventi volti ad assicurare la funzionalita’ dei servizi pubblici;

      b) il comma 2, il quale prevede che al fine di dare  attuazione alla  programmazione  degli  interventi  di  cui  al  comma  1,   con provvedimenti adottati ai sensi dell’art. 2, comma 2, si provvede tra l’altro a predisporre e approvare un  piano  delle  opere  pubbliche, comprensivo degli interventi sulle urbanizzazioni dei centri o nuclei oggetto degli strumenti  urbanistici  attuativi,  articolato  per  le quattro Regioni interessate, che quantifica il danno e ne prevede  il finanziamento in base alle risorse disponibili;

      c) il comma 4, il quale prevede che sulla base delle  priorita’ stabilite  dal  commissario  straordinario  d’intesa   con   i   vice commissari nel cabina di coordinamento di cui all’art. 1, comma 5,  e in coerenza con il piano delle opere pubbliche e il  piano  dei  beni culturali di cui al comma 2, lettere a) e b),  i  soggetti  attuatori oppure i comuni, le  unioni  dei  comuni,  le  unioni  montane  e  le Province interessati provvedono a predisporre ed inviare  i  progetti degli interventi al commissario straordinario;

      d)  il  comma  5,  il  quale   prevede   che   il   commissario straordinario, previo esame dei progetti presentati dai  soggetti  di cui al comma 4 e verifica della congruita’  economica  degli  stessi, acquisito   il   parere   della   Conferenza    permanente    approva definitivamente  i  progetti  esecutivi  ed  adotta  il  decreto   di concessione del contributo;

    l’art.  15,  il  quale  individua  i  soggetti  attuatori   degli interventi  per  la  riparazione,  il  ripristino  con  miglioramento sismico  o  la  ricostruzione  delle  opere  pubbliche  e  dei   beni culturali, di cui all’art. 14, comma 1;

    l’art. 16, come modificato dal decreto-legge 16 ottobre 2017,  n. 148, convertito con modificazioni dalla legge 4 dicembre 2017, n. 172 che disciplina il funzionamento della conferenza permanente  e  delle conferenze regionali, e in particolare:

      a) il  comma  3,  lettera  a-bis),  il  quale  prevede  che  la conferenza permanente approva, ai  sensi  dell’art.  27  del  decreto legislativo 18  aprile  2016,  n.  50,  i  progetti  predisposti  dai soggetti di cui all’art. 14, comma 4, ed all’art. 15,  comma  1,  del medesimo decreto; b) il comma 4, il quale attribuisce alla competenza delle conferenze regionali, tra l’altro, gli interventi  attuati  dai soggetti di cui all’art. 15, comma 1, lettere a) ed e), del  medesimo decreto;

    l’art. 18, che individua le centrali di committenza delle quali i soggetti attuatori si avvalgono per la realizzazione degli interventi pubblici relativi alle  opere  pubbliche  ed  ai  beni  culturali  di propria competenza;

    l’art. 32, comma 1, il quale prevede che per  gli  interventi  di cui all’art. 14, si applica l’art. 30  del  decreto-legge  24  giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni,  dalla  legge  11  agosto 2014, n. 114;

  Visto il decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 recante  «codice dei contratti pubblici» e in particolare:

    l’art. 3, comma 1, lettera eee), che definisce  il  contratto  di partenariato pubblico-privato come  il  contratto  a  titolo  oneroso stipulato per iscritto con il quale una o  piu’  stazioni  appaltanti conferiscono  a  uno  o  piu’  operatori  economici  per  un  periodo determinato    in    funzione    della    durata    dell’ammortamento dell’investimento o delle  modalita’  di  finanziamento  fissate,  un complesso   di    attivita’    consistenti    nella    realizzazione, trasformazione, manutenzione e  gestione  operativa  di  un’opera  in cambio della sua disponibilita’, o del suo sfruttamento economico,  o della fornitura  di  un  servizio  connesso  all’utilizzo  dell’opera stessa, con assunzione di rischio secondo modalita’  individuate  nel contratto, da parte dell’operatore;

    l’art.  180,  che  disciplina  in   generale   i   contratti   di partenariato pubblico-privato, e in particolare:

      a) il  comma  6,  che  prevede  tra  l’altro  che  l’equilibrio economico finanziario, come definito all’art.  3,  comma  1,  lettera fff), rappresenta il presupposto  per  la  corretta  allocazione  dei rischi tra le parti, che ai soli fini del raggiungimento del predetto equilibrio, in sede di  gara  l’amministrazione  aggiudicatrice  puo’ stabilire anche un  prezzo  consistente  in  un  contributo  pubblico ovvero nella cessione di beni  immobili  che  non  assolvono  piu’  a funzioni di interesse pubblico,  e  che  in  ogni  caso,  l’eventuale riconoscimento del prezzo, sommato al valore  di  eventuali  garanzie pubbliche o di ulteriori meccanismi di finanziamento a  carico  della pubblica amministrazione, non puo’ essere superiore  al  quarantanove per cento del costo  dell’investimento  complessivo,  comprensivo  di eventuali oneri finanziari;

      b) il comma 8, secondo  cui  in  tale  tipologia  di  contratti rientrano la finanza di progetto, la  concessione  di  costruzione  e gestione, la concessione di  servizi,  la  locazione  finanziaria  di opere pubbliche, il contratto di  disponibilita’  e  qualunque  altra procedura di realizzazione in partenariato di  opere  o  servizi  che presentino le caratteristiche di cui ai commi precedenti;

    l’art. 181,  che  disciplina  le  procedure  di  affidamento  dei contratti di partenariato pubblico-privato, e in particolare:

      a) il comma 1, secondo cui la scelta  dell’operatore  economico avviene con procedure ad evidenza  pubblica  anche  mediante  dialogo competitivo;  b)  il  comma  2,  secondo   cui   le   amministrazioni aggiudicatrici provvedono all’affidamento  dei  contratti  ponendo  a base di gara il progetto definitivo e uno schema di  contratto  e  di piano  economico  finanziario,  che  disciplinino  l’allocazione  dei rischi tra amministrazione aggiudicatrice e operatore economico;

    l’art.  183  che  disciplina  la  finanza  di  progetto,   e   in particolare:

      a) il comma 15, relativo alla procedura di finanza di  progetto su iniziativa privata; b) il comma 16, secondo cui la proposta di cui al comma 15, primo periodo,  puo’  riguardare,  in  alternativa  alla concessione, tutti i contratti di partenariato pubblico privato;

  Vista l’ordinanza  del  commissario  straordinario  n.  33  dell’11 luglio 2017, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 171 del 24 luglio 2017, modificata dall’ordinanza n. 35 del 31 luglio 2017,  pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 183 del 7 agosto 2017, con  la  quale  e’ stato approvato il primo programma degli interventi di ricostruzione, riparazione e ripristino delle opere pubbliche  nei  territori  delle Regioni Abruzzo, Lazio, Marche ed  Umbria  interessati  dagli  eventi sismici verificatisi a far data dal 24 agosto 2016;

  Rilevato che il modulo procedimentale speciale delineato dal citato art.   14   del   decreto-legge   n.   189   del   2016,   incentrato sull’affidamento di contratti di appalto dei lavori di  ricostruzione o  riparazione  sulla  base  dei  progetti  esecutivi  approvati  dal commissario straordinario, non esclude la possibilita’  di  ricorrere agli strumenti  di  partenariato  pubblico-privato  disciplinati  dal codice dei contratti pubblici in relazione agli edifici  pubblici  ed alle infrastrutture strumentali allo svolgimento di servizi pubblici, trattandosi   di   interventi   prodromici   al   ripristino    della funzionalita’ di servizi pubblici ai sensi  dell’art.  14,  comma  1, dello stesso decreto-legge;

  Ritenuto che, in particolare, e’ possibile coniugare l’impiego  dei predetti  strumenti  contrattuali,  che   hanno   il   vantaggio   di incentivare il concorso di risorse private con quelle  pubbliche  nel processo di ricostruzione,  con  il  finanziamento  degli  interventi tramite contributo da parte del commissario straordinario  in  quanto tali strumenti, in quanto:

      a) gli stessi, in tutte le  tipologie  declinate  dal  comma  8 dell’art. 180 del Codice dei contratti pubblici, sono ontologicamente distinti dai contratti di  appalto,  essendo  basati  su  un  diverso equilibrio economico-finanziario tra amministrazione aggiudicatrice e operatore economico, di modo che si e’ al  di  fuori  dell’ambito  di operativita’ delle  procedure  speciali  previste  dall’art.  14  del decreto-legge n. 189 del 2016;

      b) nessuna norma  o  principio  preclude  che  le  risorse  del commissario straordinario per la ricostruzione possano concorrere con risorse private per realizzare gli obiettivi della ricostruzione, ivi compreso quello piu’ volte richiamato del recupero  di  funzionalita’ dei servizi pubblici svolti all’interno di edifici pubblici distrutti o danneggiati;

      c) al contrario, nella disciplina  generale  dei  contratti  di partenariato   pubblico-privato   e’   espressamente   prevista    la possibilita’ che con  gli  investimenti  privati  possano  concorrere contributi pubblici, sia pure con i limiti  quantitativi  di  cui  al comma 6 dell’art. 180;

  Ritenuto, pertanto, di dover definire  con  apposita  ordinanza  le regole e le modalita’ con le  quali  nelle  ipotesi  indicate,  fermo restando il rispetto del modello generale delineato  nel  codice  dei contratti pubblici (e, in particolare, della scansione procedimentale definita nell’art. 181), il commissario straordinario in presenza  di contratti  di   partenariato   pubblico-privato   potra’   provvedere all’erogazione del contributo per la ricostruzione per  la  parte  di propria competenza, previa  verifica  della  idoneita’  dei  progetti rispetto alle esigenze di cui al citato  art.  14,  decreto-legge  n. 189/2016 e della congruita’ dei costi stimati;

  Preso atto che la disciplina da delineare a tale scopo deve  essere connotata dalle seguenti linee generali:

      a)  ammissibilita’  delle  sole   ipotesi   di   contratti   di partenariato pubblico-privato a iniziativa privata (art.  183,  commi 15 e 16, del codice dei contratti  pubblici),  atteso  che  gli  enti proprietari  degli  edifici  pubblici  che  intendano  provvedere  di propria iniziativa agli interventi  di  ricostruzione  e  riparazione sono  tenuti  a  seguire  le  procedure  di  cui  all’art.   14   del decreto-legge n. 189 del 2016;

      b)  necessita’  che  le  opere  oggetto  delle  proposte  degli operatori privati siano inserite nel piano delle opere  pubbliche  di cui al medesimo art. 14;

      c) valorizzazione del ruolo degli enti proprietari, ai quali va attribuita in via esclusiva  la  competenza  per  la  valutazione  di fattibilita’ delle proposte ricevute dagli operatori privati;

      d)   intervento   del   commissario   straordinario   per    la determinazione  del   contributo   in   relazione   al   livello   di progettazione della proposta che sara’ posta a base della  successiva gara (atteso  che  le  procedure  di  affidamento  dei  contratti  di partenariato pubblico-privato sono incentrate sulla messa a  base  di gara del progetto definitivo o del  progetto  di  fattibilita’),  con possibilita’ di successiva ridefinizione al momento dell’approvazione del progetto esecutivo;

      e) obbligatorio impiego delle centrali di  committenza  di  cui all’art. 18 del decreto-legge n. 189 del 2016, a  cui  e’  attribuita una  competenza  generale  per  le  procedure  di  affidamento  degli interventi di ricostruzione pubblica;

  Vista l’intesa espressa dalle Regioni interessate nella  cabina  di coordinamento del 7 dicembre 2017;

  Visti gli articoli 33, comma 1, del decreto-legge n. 189 del 2016 e 27, comma 1, della legge  24  novembre  2000,  n.  340  e  successive modificazioni,  in  base  ai  quali  i  provvedimenti   commissariali divengono  efficaci  decorso  il  termine  di   trenta   giorni   per l’esercizio del controllo preventivo di legittimita’ da  parte  della Corte dei conti e possono essere dichiarati provvisoriamente efficaci con motivazione espressa dell’organo emanante;

Dispone:

Art. 1

Oggetto ed ambito di applicazione

  1. La presente ordinanza definisce le regole e le modalita’ con  le quali, ai sensi dell’art. 14, comma 1, del decreto-legge  17  ottobre 2016, n. 189, convertito, con modificazioni, dalla legge 15  dicembre 2016, n. 229  e  successive  modifiche  e  integrazioni  (di  seguito denominato «decreto-legge»),  il  commissario  straordinario  per  la ricostruzione nei territori dei  Comuni  delle  Regioni  di  Abruzzo, Lazio, Marche e Umbria distrutti o danneggiati dagli  eventi  sismici verificatisi a far data dal 24 agosto  2016  (di  seguito  denominato «commissario straordinario») finanzia  parzialmente  con  le  proprie risorse gli interventi di  ricostruzione  e  riparazione  di  edifici pubblici distrutti o danneggiati dai predetti eventi sismici, al fine di assicurare la funzionalita’ dei servizi pubblici che  sono  svolti all’interno di essi, qualora gli stessi siano interessati da proposte di contratti di partenariato pubblico-privato (di seguito  denominato «PPP») ai sensi degli articoli 180 e 183, commi 15 e 16, del  decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (di seguito denominato «Codice  dei contratti pubblici»).

  2. Le procedure di cui alla  presente  ordinanza  sono  applicabili esclusivamente agli edifici di  cui  alla  lettera  a)  del  comma  1 dell’art. 14 del decreto-legge, purche’ inclusi nei piani di  cui  al comma 2 del medesimo articolo.

  3. Per tutto  quanto  non  diversamente  stabilito  dalla  presente ordinanza,  si  applica  la  disciplina  del  Codice  dei   contratti pubblici.

Art. 2

Proposte degli operatori economici

  1. Le proposte formulate dagli operatori economici,  ai  sensi  dei commi 15 e 16 dell’art. 183 del codice  dei  contratti  pubblici,  in relazione agli interventi di ricostruzione o riparazione  di  edifici di cui al comma 2 del precedente art. 1 distrutti o danneggiati dagli eventi sismici sono presentate direttamente agli enti proprietari dei detti edifici, che provvedono alla valutazione di fattibilita’  entro un mese dalla presentazione della proposta. In  caso  di  valutazione favorevole, i predetti enti ne informano gli Uffici speciali  per  la ricostruzione territorialmente competenti.

  2.  Nel  piano  economico-finanziario,  che  correda  le   proposte presentate ai sensi del  comma  1,  e’  in  ogni  caso  contenuta  la separata indicazione degli importi che dovranno  essere  coperti  dal contributo erogato dal commissario straordinario ai  sensi  dell’art. 14 del decreto-legge. Tale indicazione rispetta in ogni caso i limiti quantitativi di cui all’art. 180, comma 6, quinto periodo, del codice dei contratti pubblici.

Art. 3

Verifica di congruita’ e determinazione del contributo

  1. All’esito della valutazione di fattibilita’ e degli  adempimenti successivi,  e  comunque  prima   dell’avvio   della   procedura   di affidamento dei lavori, il progetto di  fattibilita’  o  il  progetto definitivo da porre a  base  di  gara  e’  trasmesso  al  commissario straordinario per l’approvazione e la quantificazione del  contributo a carico della struttura commissariale.

  2. Sui progetti pervenuti ai sensi  del  comma  1,  il  commissario straordinario provvede a norma dei commi 5, 6 e 7  dell’art.  14  del decreto-legge, determinando il contributo  di  propria  competenza  e provvedendo alla relativa concessione. Ai fini della  valutazione  di congruita’ del contributo, si tiene conto del complessivo  equilibrio economico-finanziario dell’operazione quale risultante  dal  piano  e dalla documentazione allegata al progetto.

  3. Alle  procedure  di  affidamento  dei  contratti  provvedono  le centrali di committenza di cui all’art. 18 del decreto-legge, secondo le modalita’ e le regole di cui all’art. 181 del codice dei contratti pubblici. Nel bando di gara, la centrale  di  committenza  stabilisce modalita’ e tempi di pagamento che  siano  in  ogni  caso  idonei  ad assicurare che la successiva  verifica  di  congruita’  sul  progetto esecutivo di cui al comma 4 avvenga prima che il contributo sia stato integralmente erogato.

  4.  Il  progetto  esecutivo  predisposto   dall’aggiudicatario   e’ immediatamente trasmesso al commissario straordinario  a  cura  della centrale  di  committenza,  per  la  verifica  del  permanere   della congruita’ del contributo determinato ai sensi del  precedente  comma 2.  In  caso  di  rideterminazione  del  contributo,  il  commissario straordinario adotta un nuovo decreto ai sensi dell’art. 14, comma 6, del decreto-legge, in sostituzione di  quello  gia’  emesso,  dandone comunicazione all’ente aggiudicatore  per  l’eventuale  rimodulazione delle erogazioni.

Art. 4

Vigilanza e controlli dell’Autorita’ nazionale anticorruzione

  1. Alla procedure e ai contratti di cui alla presente ordinanza  si applicano i controlli di cui all’art. 32  del  decreto-legge.  A  tal fine, entro sessanta giorni dall’entrata  in  vigore  della  presente ordinanza si provvede alle eventuali integrazioni e  modifiche  degli accordi stipulati ai sensi del comma 2 del predetto art. 14.

Art. 5

Norma finanziaria

  1. Agli oneri connessi all’attuazione della presente  ordinanza  si provvede con le risorse della contabilita’ speciale di  cui  all’art. 4, comma 3, del decreto-legge.

Art. 6

Entrata in vigore ed efficacia

  1. La presente ordinanza e’ comunicata al Presidente del  Consiglio dei ministri, ai sensi dell’art. 2, comma 2,  del  decreto-legge,  e’ trasmessa alla  Corte  dei  conti  per  il  controllo  preventivo  di legittimita’ ed e’ pubblicata nella Gazzetta  Ufficiale  e  sul  sito internet del commissario straordinario.

  2. La presente ordinanza e’ dichiarata immediatamente  efficace  ed entra in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione sul  sito internet del commissario straordinario.

    Roma, 10 gennaio 2018

                             Il Commissario straordinario: De Micheli

Registrato alla Corte dei conti l’11 gennaio 2018

Ufficio di controllo sugli atti della Presidenza  del  Consiglio  dei ministri del Ministero della giustizia e del Ministero  degli  affari esteri, n. 71